把錢花在“刀刃”上！河南全面深化零基預算改革

如何管好用活“錢袋子”，把錢花在“刀刃”上？近日，省政府印發《關于全面深化零基預算改革的意見》（以下簡稱《意見》），圍繞科學編制零基預算、優化支出預算管理、加強財政資源統籌等方面推出20條措施，以點帶面加強財政科學管理。

如何科學編制零基預算？《意見》提出，打破預算安排和資金分配基數依賴，所有的預算支出均以零點為基礎，從實際需要出發，逐項審核各項支出的必要性、合理性，結合財力狀況、輕重緩急、實際需求和績效情況等，在綜合平衡的基礎上科學編制預算。《意見》規范了項目類別，根據分類編制預算，明確了支出預算安排順序等。

在兜牢基層 “三保”（保基本民生、保工資、保運轉）底線方面，《意見》提出堅持“三保”支出在財政支出中的優先順序，“三保”支出預算未足額安排前不得安排其他支出。年度執行中因國家政策調整需增加安排 “三保”支出的，要通過優化支出結構、壓減非重點非剛性支出等方式及時補足。對財力不足以覆蓋 “三保”支出需求的市轄區，市級要通過調整財政管理體制、增加轉移支付等方式補足財力缺口。

零基預算堅持 “花錢必問效、無效必問責”。對新增和到期延續重大政策、項目開展事前績效評估。提高績效目標設定質量，增強績效目標對預算的引導約束。加強績效監控信息分析研判，對績效監控中發現的績效目標執行偏差、預算執行管理漏洞等問題，及時采取調整調劑預算等措施予以糾正。

具體措施有哪些？

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河南省人民政府

關于全面深化零基預算改革的意見

豫政〔2025〕22號

各省轄市人民政府，濟源示范區、航空港區管委會，省人民政府各部門：

為深入貫徹黨的二十屆三中全會關于深化零基預算改革的決策部署，切實推進財政科學管理，提升財政治理效能，強化重大戰略任務和基本民生財力保障，依據《中華人民共和國預算法》及其實施條例，結合我省實際，現提出如下意見，請認真貫徹落實。

一、總體目標

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入貫徹習近平總書記在河南考察時重要講話精神和關于河南工作的重要論述，堅持穩中求進工作總基調，聚焦“兩高四著力”，通過全面深化零基預算改革，打破支出固化、僵化格局，以零為基點編制預算，著力構建應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效的預算安排機制，加強財政資源和預算統籌，大力優化支出結構，集中財力保障重大戰略、重要任務、重點改革落實，健全預算管理鏈條，全面提升財政管理系統化、精細化、標準化、法治化水平，切實提高財政資金配置效率和使用效益，促進高質量發展和高水平安全良性互動，為奮力譜寫中原大地推進中國式現代化新篇章提供堅實財力保障。

二、主要措施

（一）科學編制零基預算。

1.取消支出基數。打破預算安排和資金分配基數依賴，以零為基點，以黨委、政府決策部署和事業發展目標為導向，逐項審核支出必要性、合理性，結合財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等因素，在綜合平衡基礎上編制預算。

2.規范項目類別。所有支出以項目為管理單元，按支出性質和用途劃分為人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目。人員類項目支出、運轉類項目中的公用經費項目支出對應部門預算中的基本支出，運轉類項目中的其他運轉類項目支出、特定目標類項目支出對應部門預算中的項目支出。

3.分類編制預算。人員類項目和運轉類項目中的公用經費項目支出預算根據組織、編制、人力資源社會保障、公務用車管理等部門批準的基礎信息，按照規定定員定額、分類分檔據實編制。運轉類項目中的其他運轉類項目支出預算根據機構運轉和部門履職基本需要，按照過緊日子各項要求，結合支出標準、預算評審、預算執行、績效管理情況等，剔除一次性因素后分類精細編制。特定目標類項目支出預算區分不同項目類型，結合財政承受能力，有保有壓、科學核定。

4.明確支出預算安排順序。各級預算原則上按照以下順序安排：“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出，政府債務還本付息支出，增發國債、超長期特別國債項目等黨中央、國務院明確規定的地方支出責任支出，黨委、政府年度重點保障事項支出，防范化解重大風險支出，部門必須開展的一般事業發展支出，其他支出。前序支出未足額保障的不得安排后序支出。根據各類支出特點相應匹配財力來源，確保“三保”支出和政府債務還本付息支出有穩定的財力支撐。

5.編制重點保障事項清單。以清理支出政策和項目作為打破基數的突破口，對政策到期、交叉重復、低效無效的存量項目及時退出、調整，實質性優化財政支出結構。健全重大事項決策機制，各級財政部門要會同相關部門圍繞黨中央、國務院決策部署及本級黨委、政府工作安排，在編制年度預算時提出重點保障事項，按程序報本級黨委、政府審議后予以重點保障，重點保障事項清單根據政策變化、績效評價、支出進度等動態調整。

6.加強特定目標類項目資金管理。嚴格控制特定目標類項目數量，新增工作任務所需資金原則上通過既有資金解決，一般不新設特定目標類項目資金。合理確定特定目標類項目資金規模，做到能增能減，部門不得按內設機構固化支出結構。推進同一領域有關支出整合歸并，原則上同一領域只保留一個項目，由一個部門進行管理。加強跨部門協同，統籌支持方向相近的項目資金保障相關領域重大部署。安排特定目標類項目資金預算時要明晰各級財政事權與支出責任，不得將本級應承擔的支出事項轉嫁下級，不得大包大攬應由下級承擔的支出事項。在符合規定的前提下，加強本級自有財力安排資金和上級轉移支付資金的統籌使用。

7.完善預算評審制度。各級、各部門要對儲備項目開展預算自評。對申請預算安排的資金量大、專業性強、技術復雜項目要開展財政預算評審，預算評審結果作為預算安排的重要依據。具體評審辦法由各級財政部門根據實際情況制定。相關部門要及時提供項目資料，并對項目必要性、可行性和資料真實性、合法性、完整性負責。對虛報數據和資金需求的部門，酌情核減部門預算。

（二）優化支出預算管理。

8.合理劃分保障邊界。明確區分公共財政保障范圍和市場自主調節領域，堅決取消對市場競爭機制能夠有效調節領域的投入，及時調整、退出效果不明顯的投入政策。轉變簡單直補的傳統投入方式，充分運用貸款貼息、擔保費補貼、風險補償、撥投結合、政府投資基金等政策工具，更多采取免申即享、公平普惠的支持方式，更大力度發揮市場功能，實現有為政府和有效市場更好結合。

9.堅決落實過緊日子要求。樹牢過緊日子理念，落實過緊日子要求，持續壓減非急需、非剛性支出，從緊安排必要支出。嚴格“三公”經費管理，切實降低行政運行成本。從嚴控制會議、差旅、培訓、論壇、慶典、展會等公務活動，嚴控樓堂館所建設，嚴禁未經批準自設項目或提高標準發放各類津貼、補貼。完善部門過緊日子評估機制，強化過緊日子制度執行，推動黨政機關養成過緊日子習慣。

10.兜牢基層“三保”底線。壓實“三保”分級責任，堅持“三保”支出在財政支出中的優先順序，嚴格對照“三保”范圍編列“三保”支出預算，足額覆蓋國家和省級統一出臺的“三保”支出需求，“三保”支出預算未足額安排前不得安排其他支出。年度執行中因國家政策調整需增加安排“三保”支出的，要通過優化支出結構、壓減非重點非剛性支出等方式及時補足。對財力不足以覆蓋“三保”支出需求的市轄區，市級要通過調整財政管理體制、增加轉移支付等方式補足財力缺口。

（三）加強財政資源統籌。

11.強化各類收入統籌。加強財政資源和預算統籌，將依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算。加強部門和單位收入統籌，各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入預算，未納入預算的收入不得安排支出。加強部門非財政撥款與財政撥款的統籌安排使用，支持部門在所屬事業單位之間合理調配非財政撥款，非財政撥款能夠滿足支出需要時原則上不得申請財政撥款。

12.盤活利用存量資金。持續落實存量資金定期核查和清理盤活機制，做好部門單位結余結轉資金清理收回工作，對工作目標已完成或受政策變化、實施計劃變更等因素影響提前終止,以及預計當年無法形成支出的資金要及時交回財政,統籌用于亟需支持的領域。當年預算安排的項目支出年底有剩余結轉資金的，在安排下一年度預算規模時要結合上年結轉資金額度統籌考慮。

13.推進資產調劑共享。建立新增資產配置預算與存量資產掛鉤機制，新增資產配置需求優先通過調劑解決。充分發揮行政事業單位國有資產調劑共享平臺作用，推動行政事業單位國有資產跨部門、跨級次、跨地區調劑共享，降低行政運行成本。推動高校、醫院、科研機構等單位大型儀器設備和科研基礎設施共享共用。臨時機構和由財政負擔經費的臨時活動所需資產，在充分利用單位存量資產基礎上優先通過調劑共享解決；難以解決的，由公物倉配備后轉借至單位使用。

（四）強化預算約束控制。

14.嚴格預算執行管理。嚴格執行人大批準的預算，嚴禁無預算、超預算安排支出，嚴禁出臺溯及以往年度的增支政策，執行中一般不得出臺新的增支政策，強化預算指標對支出的控制，加強預算調劑管理。各級、各部門出臺政策時要考慮財政承受能力，按規定進行財政承受能力評估，評估認定不具備實施條件或存在風險隱患的不得安排預算。未按預算管理規定履行審批程序，不得在政策文件、會議紀要等中對財政經費作出新增設立、提標擴面、增加額度等規定。全面落實國家和省清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤有關要求，一般不得作出單（某）項支出占預算總支出比例，或與財政收支增幅、生產總值、服務（監管）對象數量、上級補助資金數額掛鉤等肢解預算的規定。除黨中央、國務院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以評比表彰、創建示范、達標活動、考核評價等名目變相配套的政策。

15.堅持預算和績效管理一體化。堅持“花錢必問效、無效必問責”。健全重大政策和項目事前績效評估機制。對新增和到期延續重大政策、項目開展事前績效評估，將評估結果作為政策和項目立項、調整的前置條件，未通過評估的不得安排預算。提高績效目標設定質量，使績效目標能夠突出項目核心產出和效果，與預算金額相匹配，增強績效目標對預算的引導約束。加強績效監控信息分析研判，對績效監控中發現的績效目標執行偏差、預算執行管理漏洞等問題，及時采取調整調劑預算等措施予以糾正。聚焦重點領域和高質量發展開展績效評價，注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束，將績效評價結果與改進管理、完善政策、調整預算安排有機銜接，提升財政資源配置效率和資金使用效益。

16.形成監督約束合力。加大財會監督力度，圍繞中心工作，緊盯重點領域，強化各類收支行為監督約束，堅決維護財經紀律嚴肅性。完善年度預算安排與人大審查、巡視巡察、審計監督、財會監督等發現問題掛鉤機制，酌情削減或取消發現問題較多的項目。

（五）完善配套制度體系。

17.健全支出標準體系。將支出標準作為預算編制的基本依據,不得超標準編制預算。加快推進項目標準體系建設，逐步建立不同領域、分類分檔，兼具約束力與靈活性的項目支出標準體系。根據經濟社會發展、物價變動和財力變化等動態調整支出標準。加強對項目預算執行情況的分析和結果運用，將其作為制定和調整標準的重要依據。

18.實施項目全生命周期管理。貫穿項目謀劃、儲備、立項、預算編制、實施、調整、終止等環節，動態反映和控制項目預算管理全過程。做實項目可行性研究論證等前期工作，推動項目靠前謀劃和常態化儲備，從嚴從緊把好項目入庫審核關，做到預算一經批準即可實施。完善項目預算分年度安排機制，對實施周期內的項目實行滾動管理。

19.持續深化省以下財政體制改革。優化財政事權和支出責任劃分，深化市以下財政體制改革，著力構建財政事權、支出責任與財力相適應的市以下財政體制。完善縣級財力保障機制，持續完善轉移支付分配辦法，優化財政困難程度評價體系，加大向財政困難地方傾斜力度。

20.實現數字財政賦能。深入推進預算管理一體化建設，規范各級預算管理要素、業務流程和控制規則，推動提升預算管理效能。加快財政數字化、智能化轉型，推進財政數據集中匯聚和跨部門數據共享共用，為全面深化零基預算改革提供有效技術支撐。

三、工作要求

各級、各部門要加強組織領導，把零基預算改革作為深化財稅體制改革的重要內容，以預算科學管理帶動財政科學管理。省財政廳要研究制定健全預算管理鏈條相關工作機制，為全省推進零基預算改革提供科學引導；要加強對各地改革情況的督促指導，對改革取得實效的予以表揚激勵，對推進不力的予以通報批評。各級財政部門要鞏固拓展改革成果，發揮牽頭組織作用，強化對本級預算部門的業務指導；其他部門作為零基預算改革的具體實施單位，要切實轉變預算編制和執行理念，增強內設機構間的協同配合，確保改革步調一致。各地要切實加強對改革工作的跟蹤評估，發現問題要及時改進措施、堵塞漏洞，出現無法解決的困難要及時向省財政廳反映；要督促所轄縣（市、區）做好落實工作，推動改革到位。鼓勵各地因地制宜創新探索，總結推廣經驗做法。

我省已出臺的零基預算改革相關規定與本意見不一致的，以本意見為準。

河南省人民政府

2025年10月17日

來源：河南發布